Vergabe öffentlicher Aufträge: die Vergabearten im Überblick

Vergabe öffentlicher Aufträge heißt: Behörden, Kommunen, Hochschulen und Kliniken dürfen nicht einfach einkaufen, sondern müssen den Auftrag nach festen Regeln an den Markt geben. Welche Regeln das sind, entscheidet der geschätzte Auftragswert. Davon hängt ab, ob Sie den Auftrag überhaupt zu sehen bekommen, wie viel Zeit für das Angebot bleibt und ob verhandelt werden darf.

Dieser Überblick ordnet die Verfahrensarten: fünf nationale unterhalb der EU-Schwellenwerte, fünf europäische darüber. Dazu die drei Fragen, die in Gesprächen mit Bietern am häufigsten kommen — was eine beschränkte Ausschreibung ist, was freihändige Vergabe bedeutet und wo der Unterschied zwischen beiden liegt.

Vergabe öffentlicher Aufträge: was eine Ausschreibung ist

Eine Ausschreibung ist die Aufforderung eines Auftraggebers, zu einer beschriebenen Leistung ein Angebot abzugeben. Sie besteht immer aus denselben Teilen: einer Leistungsbeschreibung, Vertragsbedingungen, Angaben zur Eignung des Bieters, einer Frist und den Kriterien, nach denen das wirtschaftlichste Angebot ermittelt wird. Wer welche dieser Teile wann sieht, unterscheidet die Verfahren.

Öffentliche Auftraggeber sind dabei an drei Grundsätze gebunden: Wettbewerb, Transparenz und Gleichbehandlung. Daraus folgt der Satz, der die Praxis prägt — die Vergabestelle darf nach Abgabe nicht mehr frei entscheiden, sondern nur nach dem, was sie vorher bekannt gemacht hat. Den Aufbau des Rechtsgebiets erklärt das Lexikon unter Vergaberecht, die einzelnen Begriffe stehen dort jeweils mit ihrer Rechtsgrundlage.

Vergabe öffentlicher Aufträge: die Grenze zwischen Unterschwelle und Oberschwelle

Die erste Frage in jedem Verfahren lautet nicht „welche Verfahrensart“, sondern „ober- oder unterschwellig“. Liegt der geschätzte Nettowert auf oder über dem EU-Schwellenwert, gilt europäisches Recht mit europaweiter Bekanntmachung, gesetzlichen Mindestfristen und Rechtsschutz vor der Vergabekammer. Darunter gilt nationales Recht: die UVgO für Liefer- und Dienstleistungen, der erste Abschnitt der VOB/A für Bauleistungen.

Für die Jahre 2026 und 2027 gelten diese Werte, jeweils netto:

Die Werte werden alle zwei Jahre zum 1. Januar neu festgesetzt; die hier genannten sind seit dem 1. Januar 2026 in Kraft. Maßgeblich ist nicht das Jahr des Zuschlags, sondern der Zeitpunkt, an dem das Verfahren eingeleitet wurde. Wie der Auftragswert geschätzt wird und welche Fehler dabei typisch sind, steht im Lexikon unter Schwellenwerte im Vergaberecht.

Vergabe von öffentlichen Aufträgen unter der Schwelle: fünf Verfahren

Die große Mehrheit der Aufträge von Kommunen, Landesbehörden, Schulträgern und Hochschulen bleibt unter der Schwelle. Für Liefer- und Dienstleistungen regelt das die UVgO, veröffentlicht 2017 als Nachfolgerin des ersten Abschnitts der VOL/A. Sie kennt fünf Wege:

• Öffentliche Ausschreibung. Der Auftrag wird bekannt gemacht, jedes Unternehmen darf anbieten. Verhandelt wird nicht.
• Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb. Erst bewerben sich Unternehmen mit Eignungsnachweisen, dann fordert die Vergabestelle ausgewählte Bewerber zum Angebot auf.
• Beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb. Die Vergabestelle spricht direkt mehrere Unternehmen an, ohne vorherige Bekanntmachung. Dafür braucht sie einen Grund.
• Verhandlungsvergabe, mit oder ohne Teilnahmewettbewerb. Über die Angebote darf gesprochen werden, auch über den Preis. Sie hat die frühere freihändige Vergabe bei Liefer- und Dienstleistungen ersetzt.
• Direktauftrag. Bei sehr kleinen Werten darf die Vergabestelle ohne Verfahren beauftragen, gebunden nur an Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Zwischen den ersten beiden Wegen darf der Auftraggeber frei wählen. Für alles andere braucht er eine Begründung, und die landet im Vergabevermerk. Bei Bauleistungen sieht die Liste anders aus: dort heißen die Verfahren öffentliche Ausschreibung, beschränkte Ausschreibung, freihändige Vergabe und Direktauftrag.

Welche Fassung der UVgO und welche Wertgrenze für Ihren Auftraggeber gelten, steht in den Vergabeunterlagen selbst: die Vergabestelle nennt dort die Rechtsgrundlage des Verfahrens. Das ist keine Formalie, denn Bund und Länder haben die Grenzen für Direktauftrag und vereinfachte Verfahren unterschiedlich und teils befristet angehoben.

Was ist eine beschränkte Ausschreibung?

Die beschränkte Ausschreibung ist ein nationales Verfahren, bei dem nur eine begrenzte Zahl ausgewählter Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert wird. Wie bei der öffentlichen Ausschreibung gilt ein Verhandlungsverbot: das abgegebene Angebot zählt, Nachbesserungen im Gespräch gibt es nicht.

Für Bieter hat das zwei Seiten. Wer eingeladen wird, trifft auf wenige Wettbewerber. Wer nicht eingeladen wird, erfährt von dem Auftrag häufig gar nichts — bei der Variante ohne Teilnahmewettbewerb fehlt die vorherige Bekanntmachung. Spricht die Vergabestelle direkt an, fragt sie in der Regel mindestens drei Unternehmen und soll dabei wechseln, damit nicht immer dieselben Betriebe zum Zug kommen.

Bei der Variante mit Teilnahmewettbewerb entscheidet der Teilnahmeantrag über alles Weitere. Er ist kein Formular, das man nebenbei ausfüllt: oft werden Punkte für Zahl und Größe vergleichbarer Referenzen und für die Qualifikation des vorgesehenen Personals vergeben. Die Einzelheiten beider Varianten stehen im Lexikon unter beschränkte Ausschreibung.

Was bedeutet freihändige Vergabe?

Freihändige Vergabe bedeutet: der Auftraggeber wendet sich direkt an ein oder mehrere ausgewählte Unternehmen und verhandelt mit ihnen über die Auftragsbedingungen, auch über den Preis. Eine förmliche Ausschreibung findet nicht statt. Den Namen trägt das Verfahren heute noch bei Bauleistungen nach VOB/A; bei Liefer- und Dienstleistungen heißt dasselbe Prinzip seit der UVgO Verhandlungsvergabe.

Zur verbreiteten Frage nach den drei Angeboten: eine Zahl, die für alle gilt, gibt es nicht. Die Vergabeordnungen verlangen, mehrere Angebote einzuholen, wenn nichts dagegen spricht, und in der Praxis sind das in der Regel mindestens drei. Verbindlich ist aber die Wertgrenzen-Regelung des jeweiligen Auftraggebers, und die kann für eine bestimmte Wertstufe auch ein einziges Angebot zulassen. Wer als Bieter gefragt wird, ist deshalb nie automatisch „einer von drei“.

Zulässig ist die freihändige Vergabe nur mit einem Grund, den die Vergabeordnung nennt: ein Auftragswert unter der festgelegten Grenze, eine Leistung, die aus technischen Gründen oder wegen Schutzrechten nur ein Unternehmen erbringen kann, besondere Dringlichkeit, ein vorheriges Verfahren ohne annehmbares Ergebnis, oder eine Leistung, die sich vorab nicht eindeutig genug beschreiben lässt. Mehr dazu im Lexikon unter freihändige Vergabe.

Unterschied freihändige Vergabe und beschränkte Ausschreibung

Beide Verfahren laden einen engen Kreis ein, und genau deshalb werden sie verwechselt. Der Unterschied liegt an einer einzigen Stelle: beim Gespräch nach der Abgabe.

Praktisch heißt das für das Angebot: in der beschränkten Ausschreibung kalkulieren Sie, als wäre es Ihr letztes Wort — es ist Ihr letztes Wort. In der freihändigen Vergabe ist der erste Preis eine Position, die noch mit Terminen, Umfang und Nebenleistungen bewegt werden kann.

Oberhalb der Schwelle: die fünf Verfahren der VgV

Über dem Schwellenwert gilt für Liefer- und Dienstleistungen die VgV, verbindliches Bundesrecht, das in allen Ländern gleich gilt. Die Verfahren heißen anders, folgen aber derselben Logik:

• Offenes Verfahren — jedes Unternehmen darf anbieten; das Gegenstück zur öffentlichen Ausschreibung.
• Nicht offenes Verfahren — nach einem Teilnahmewettbewerb bieten nur ausgewählte Bewerber an.
• Verhandlungsverfahren — über die Angebote wird verhandelt, zulässig nur unter bestimmten Voraussetzungen.
• Wettbewerblicher Dialog — für komplexe Vorhaben, bei denen die Lösung erst mit den Bewerbern erarbeitet wird.
• Innovationspartnerschaft — für Leistungen, die es am Markt noch nicht gibt.

Zwischen den ersten beiden hat der Auftraggeber die freie Wahl, die übrigen muss er begründen. Der sichtbarste Unterschied zum nationalen Recht sind die Fristen: im offenen Verfahren mindestens 35 Tage für Angebote ab Absendung der Bekanntmachung. Dazu kommt der Rechtsschutz — wer sich benachteiligt sieht, kann eine unabhängige Vergabekammer anrufen. Abgegeben wird in beiden Welten elektronisch über eine Plattform, siehe E-Vergabe.

Drei Irrtümer, die Bieter Aufträge kosten

„Unterschwellig ist unverbindlicher.“ Die Form ist schlanker, die Bindung nicht. Auch unter der Schwelle gelten Wettbewerb, Transparenz und Gleichbehandlung, und auch dort wird ein Angebot ausgeschlossen, das eine geforderte Erklärung nicht enthält. Der Unterschied liegt beim Rechtsschutz: eine Vergabekammer gibt es nur oberhalb der Schwelle.

„Beschränkt heißt, man kann nachbessern.“ Das Verhandlungsverbot ist der Kern der beschränkten Ausschreibung. Wer mit Reserve kalkuliert und auf ein Gespräch hofft, verliert gegen den, der sauber gerechnet hat.

„Wenn wir nichts gesehen haben, lief nichts.“ Beschränkte Ausschreibungen ohne Teilnahmewettbewerb und freihändige Vergaben erscheinen vorher nirgends. Sichtbar werden sie erst über die Information zum erteilten Auftrag — und über die Bewerberlisten der Vergabestellen, in die man sich eintragen kann, bevor etwas ausgeschrieben wird.

Häufige Fragen

Was ist die Definition einer Ausschreibung?

Eine Ausschreibung ist die öffentliche oder an ausgewählte Unternehmen gerichtete Aufforderung, zu einer beschriebenen Leistung ein Angebot abzugeben. Sie enthält Leistungsbeschreibung, Vertragsbedingungen, Eignungsanforderungen, Frist und Zuschlagskriterien. Verbindlich ist der Wortlaut der Unterlagen, nicht die Zusammenfassung in der Bekanntmachung.

Wer muss öffentlich ausschreiben?

Öffentliche Auftraggeber: Bund, Länder, Kommunen und ihre Eigenbetriebe, dazu Hochschulen, Kliniken, Stadtwerke und Zweckverbände. Ab welchem Wert ein förmliches Verfahren nötig ist, richtet sich nach dem Haushaltsrecht des jeweiligen Trägers und nach den EU-Schwellenwerten.

Was ist der Unterschied zwischen Ausschreibung und Vergabe?

Die Ausschreibung ist ein Schritt, die Vergabe der ganze Vorgang. Zur Vergabe gehören die Wahl der Verfahrensart, die Bekanntmachung, die Eignungsprüfung, die Wertung der Angebote, der Zuschlag und die Dokumentation im Vergabevermerk.

Wie finde ich passende Verfahren?

Nationale Verfahren stehen auf den Plattformen von Bund und Ländern und beim Bekanntmachungsservice, europaweite zusätzlich in der EU-Datenbank TED. Wie man daraus ein Suchprofil baut, das nicht jede Woche hundert unpassende Treffer liefert, zeigt der Leitfaden Öffentliche Ausschreibungen finden und gewinnen.

Lohnt sich das erste Verfahren überhaupt?

Das erste kostet am meisten, weil Eignungsnachweise, Erklärungen und Referenzblätter zum ersten Mal entstehen. Diese Mappe gilt danach für viele Verfahren weiter, und nach zwei bis drei Abgaben sinkt der Aufwand pro Angebot deutlich. Welche Unterlagen einmal reichen, listet der Einstieg zu UVgO, VgV und Vergaberecht.

Wo es weitergeht

Für IT- und Softwarevergaben hängt der Zuschlag weniger am Preis als an Nachweisen, Konzepten und Fristen: was dort verlangt wird, steht auf der Seite IT-Ausschreibungen. Wie man den Strom an Bekanntmachungen auf die wenigen passenden Verfahren eindampft, zeigt Ausschreibungen finden.